他们代表国家履行治安、征税、司法等职责，并由县一级的官员对其进行管理。
看上去，皇帝的意志可以贯彻到帝国的最底层。
但是，受限于信息的传递和审阅都十分耗费人力物力，这种管理模式成本太高了。
然而秦朝又是以法家立国，对于基层的管制可谓空前绝后。
因此秦朝把法律制定得十分细密、严苛，希望用严刑峻法使百姓畏惧，不生事端，以此减少管理成本。
但实际效果却恰恰相反。
律法愈严，管理起来就愈麻烦，基层就越容易出现问题。
基层问题一多，政府又不得不强化惩戒，反而让成本更高。
如此一来，也就形成恶性循环，直到整个结构不堪重负。
“天下苦秦久矣”，根源就在这里。
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