秦始皇曾下达“令黔首自实田”的政令，想要扩大自己的统治基础。但那些土地，大多数被山东六国的地主豪强所兼并，很少能够落到普通百姓手中。
秦法规定，百姓不能荒废手中的土地，一旦发现，不仅土地要收回，本人也会被问罪。一普通民家，比起地主豪强，既缺乏人口，也缺乏先进的生产工具，没有官府的支持，根本不可能照料好分配的土地，秦吏也更愿意将田地分配给那些有能力耕种的地主豪强。
如此，秦非但没有争取到底层百姓的支持，反而肥了那些原本的地头蛇，为自己的统治埋下了隐患。
秦的统治已经成为过去。是时候帮大户们瘦瘦身，用来筹集军队的粮草了。
萧何与刘信就具体的政策推行讨论许久。萧何本就是秦吏，刘信又出身学室，两人都可算文法吏，时间一点点过去，具体的措施也渐渐明朗起来。
在刘邦统辖区域内，将实行楚爵秦官，也就是刘信所说的楚表秦里。
另外在沛公占领的各县实行纳粟拜爵制。各县地主豪商都必须向重生的楚政权纳粟，由官府授予爵位。
此外，征辟有才华的楚人为官，帮助沛公统治占领各县，只是规定担任官职不得在本县。
各县设三老，用于教化民众，宣扬沛公德政，以求掌握宣传阵地……
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